FEDEA propone una reforma integral del sistema concesional de autopistas de peaje

El sistema concesional español de autopistas de peaje necesita ser reformado. Esta modalidad de colaboración público-privada, que ha permitido la construcción de una red de autopistas de alta calidad con financiación privada, no ha evitado ni el exceso de capacidad ni el recurso frecuente a la renegociación de los contratos, con las consiguientes modificaciones de precios y plazos iniciales y el recurso a las ayudas públicas, según explica FEDEA (Fundación de Estudios de Economía Aplicada).

El acuerdo sobre la necesidad de introducir cambios en el sistema concesional es unánime. Tanto los empresarios como el Gobierno coinciden en que el reparto de riesgos actual no es eficiente y compromete la inversión a largo plazo. Los concesionarios, que en el pasado reciente elogiaban abiertamente el proceder de la Administración, advierten hoy de un riesgo excesivo y de un exceso de discrecionalidad en el comportamiento del Gobierno. Éste, por su parte, admite que debe ser más flexible para adaptarse a las condiciones cambiantes del mercado y favorecer así la inversión privada, tal como se recoge en la propuesta de actuaciones en materia de carreteras recogida en el Plan de Infraestructuras.

El problema está en hacer operativa está declaración de intenciones. ¿Qué asignación de riesgos es la más eficiente en un sistema concesional? ¿Qué modificaciones hay que realizar para hacer el sistema más flexible? Hay, desde luego, muchas maneras de asignar los riesgos y de eliminar rigideces en los contratos de concesión, pero no todas tienen la misma repercusión en el bienestar social. En un trabajo reciente para FEDEA, de Rus, Engel, Fischer y Galetovic tratan de responder a estas dos preguntas y proponen una serie de cambios legislativos que servirían para reorientar el sistema concesional y evitar la repetición de la actual crisis del sistema. Sus propuestas intentan conservar los mejores aspectos del sistema concesional, eliminando aquellos que tienden a reducir el bienestar de la sociedad.

El informe describe la evolución del sistema concesional español desde los sesenta hasta nuestros días y constata que los problemas de fondo persisten a pesar de los cambios que se han ido introduciendo en la normativa. La tensión entre los principios contradictorios de “riesgo y ventura” y de “equilibrio económico-financiero” enfrenta a concesionarios, financiadores y Gobierno cuando surgen los problemas habituales de descenso del tráfico y sobrecostes. Solucionar estos conflictos no es fácil con un diseño institucional que agrupa en el Ministerio de Fomento todas las fases de la provisión de las infraestructuras viarias.

El principio de “riesgo y ventura” implica que el concesionario se hace cargo de los beneficios cuando los acontecimientos son favorables y asume las pérdidas cuando son desfavorables. Este riesgo consustancial a la actividad empresarial se trata de mitigar con el principio de “equilibrio económico-financiero”, por el que la Administración debe modificar las condiciones iniciales del contrato cuando por razones de fuerza mayor, por actuaciones posteriores de la Administración o por “riesgo imprevisible” se rompa dicho equilibrio. Las distintas interpretaciones de Gobierno, concesionarios y jueces, evidencian que existe un grado de indeterminación notable en la interpretación de estos principios.

Un tercer principio viene a complicar aún más la situación: “la responsabilidad patrimonial de la Administración”, sujeto igualmente a interpretaciones diversas y fuente también de conflicto. De acuerdo con este principio, si por causas de fuerza mayor o como resultado de modificaciones del marco legal posteriores a su adjudicación, se produce el rescate de la concesión, la Administración ha de pagar al concesionario las indemnizaciones por inversión, expropiaciones, etc., que todavía no haya recuperado con los peajes, ya que al rescatar la concesión, la propiedad de los activos revierte a la Administración.

La aplicación de este principio en el pasado reciente no se limitó a lo que cabría considerar su ámbito natural, esto es, al pago de compensaciones al concesionario en caso de resolución anticipada de la concesión. El principio se ha aplicado también en circunstancias que podrían considerarse cubiertas por el principio de “riesgo y ventura” pero que las empresas alegan que están asociadas a “riesgo imprevisible”.

El informe identifica los principios generales que deben guiar el diseño de una Ley de Concesiones de Infraestructuras en materia de gobernanza y asignación de riesgos entre las partes, así como los mecanismos de renegociación y resolución de conflictos y los mejores métodos de adjudicación para asegurar la transparencia y la competencia en el proceso de licitación.

La gobernanza es una pieza clave para que las concesiones se ajusten al interés general. Muchos de los problemas del modelo actual tienen su origen en la agrupación dentro del mismo ministerio de todas las unidades administrativas que trabajan con concesiones. Al agruparse las tareas de planificación, evaluación, adjudicación, supervisión y renegociación, se impide que las distintas unidades administrativas funcionen con autonomía. En el informe se propone una nueva estructura administrativa para la gestión de las infraestructuras que otorgaría una independencia mucho mayor a las distintas unidades responsables de la misma.

Para la asignación de riesgos de construcción y mantenimiento, expropiación de terrenos y demanda, los autores proponen una serie de cambios normativos que evitarían situaciones problemáticas y conflictos que ahora resultan muy comunes. Entre estas propuestas destaca la introducción de concesiones de plazo variable. El mecanismo apropiado para aquellas concesiones que generan la mayor parte de sus ingresos mediante pagos de usuarios y que no compiten por la demanda es el Valor Presente de los Ingresos (VPI). El valor presente de los ingresos de la concesión corresponde a los ingresos acumulados por peajes de la concesión, descontados a una tasa de interés predeterminada por la Administración.

En esta modalidad, la concesión se adjudicaría a aquella empresa que, habiendo sobrepasado con su oferta los estándares mínimos de calidad, solicite el mínimo VPI. El adjudicatario recibe los ingresos de la concesión hasta que el valor descontado de los mismos alcance el valor solicitado en la licitación o se alcance la duración legal máxima de una concesión, ya que la Ley establece el plazo máximo que puede tener una concesión, independientemente del tipo de contrato, sea éste de plazo fijo o variable.

Las ventajas de este sistema de licitación son varias:
1.    Anula o reduce (en caso que se alcance el límite máximo de concesión) el riesgo de demanda, una de las causas de los problemas en las radiales de Madrid.
2.     Determina un valor justo para el rescate de la concesión en caso de ser necesaria. Este valor es el VPI solicitado menos los ingresos por peajes descontados ya recibidos.
3.     En el caso de las concesiones urbanas o suburbanas que se congestionan es posible adaptar los peajes al tráfico sin afectar la rentabilidad para el concesionario.
La ventaja principal de utilizar el valor presente de los ingresos es que reduce o elimina el riesgo de demanda: si la demanda resulta inferior a lo previsto, se alarga el plazo de concesión en forma automática, hasta acumular el monto solicitado, o hasta que se alcance el límite legal de concesión. En efecto, se ha transferido el riesgo de demanda a los usuarios, que en conjunto tienen mayor capacidad de absorber este riesgo pues representa una parte pequeña de sus ingresos.

También se analiza el problema de las renegociaciones y sus consecuencias sobre la competitividad del sistema concesional y su efecto perverso sobre el objetivo de elegir al concesionario más eficiente. La probabilidad de que el contrato concesional tenga que ser renegociado depende del sistema de licitación. El cambio a un sistema concesional con plazo variable evita muchos de los problemas actuales, mejorando sustancialmente la relación de la Administración con las empresas y reduciendo los costes del sistema en beneficio de usuarios y contribuyentes.